预算审查监督的基层实践——以四川省宣汉县为例 预算审查监督的基层实践——以四川省宣汉县为例作者：唐益生来源：《人大研究》2017年第7期唐益生预算审查监督工作是反映地方人大常委会工作的“晴雨表”，决定着人大下面是小编为大家整理的预算审查监督的基层实践——以四川省宣汉县为例 ,供大家参考。
预算审查监督的基层实践——以四川省宣汉县为例
作者：唐益生
来源：《人大研究》2017年第7期
唐益生
预算审查监督工作是反映地方人大常委会工作的“晴雨表”，决定着人大活动的范围和方向。近年来，四川省宣汉县人大常委会依法、扎实、稳妥推进经济工作和预算决算审查监督工作，特别是《预算法》修订后，采取边学习、边实践、边探索的方式开展了地方人大预算审查监督的基层实践，取得了一定成效，为促进经济社会健康发展作出了积极的贡献。
一、主要做法
（一）加强学习宣传，统一思想认识。一是加强新《预算法》学习宣传。县委中心学习组安排了专题学习讨论。组织召开了县人大常委会组成人员、县级部门和一级预算单位负责人、乡（镇）长、县人大预算审查监督专家咨询委员会成员、县财政局中层以上干部共350人参加的新《预算法》专题培训会。二是加强对外学习。先后组织参加了全国人大、广东深圳、广西南宁、厦门会计学院等地组织的《预算法》《监督法》等专题培训班，还先后组织人员前往浙江温岭、内江威远、重庆九龙坡区、云南昆明和四川省开江县等地学习考察预算审查监督工作。通过加强对新《预算法》的培训学习和外地取经学习，在全县上下形成了认真贯彻实施新修订的《预算法》加强财政预算审查监督的良好社会氛围。
（二）强化“三专”建设，健全体制机制。为了适应新《预算法》的需要，宣汉县人大率先在2008年建立预算工委（与财经工委是两块牌子一套人马）的基础上，按照全国、省、市人大的要求，2016年1月在县第十七届人大第五次会议上建立了县人大财政经济委员会和法制委员会，再次明确了预算工委的监督职能，预算工委由原来的2人增加到5人。2014年成立了“宣汉县人大常委会财政经济预算审查监督专家咨询委员会”，聘请了在经济和预算方面具有丰富实践经验的9名同志为县人大常委会预算审查监督专家咨询员，同时，确定了常委会每个工作机构由一名副主任担任预算审查监督联络员，同时，对人大聘请的专家咨询员预算了15万专项经费，切实解决了地方人大常委会在预算审查监督无机构、人员少、不专业的具体问题。
（三）争取党政重视，注重沟通协调。一是切实加强请示汇报。在新年度预算编制工作开展之初，县人大常委会主要领导、分管领导主动就贯彻新《预算法》，搞好预算编制涉及的一些重大事项向县委主要领导汇报请示，与县政府主要领导进行沟通协商，为全县上下认真贯彻新《预算法》创造了良好的环境条件。二是加强事前工作沟通。县人大常委会根据往年财政预算审查监督中存在的问题、当年预算编制政策要求及新《预算法》的有关规定，就做好当年预算编制工作需要注意的事项向县人民政府及财政部门制发了《关于及早做好2016年预算编制工作的函》，将预算重点审查的8项内容拓展为35个具体审查要点，使人大常委会与政府之间保持良好的沟通状态。三是加强事中工作沟通。常委会分管预算工作的副主任，在预算编制中，多次召集财政、国资、社保、国土等部门负责同志就如何贯彻新《预算法》，妥善处理好有关具体事项进行交流探讨，达到了统一思想、形成共识、推进工作开展的目的。
（四）规范基本程序，提高监督质量（即“五步工作法”）。第一步是预算工委初审，县人大常委会预算工委组织专家组成员分成5个审查小组分别就县人民政府财政部门提交的四本预算、部门预算、重点项目预算安排方案进行初步审查，提出意见建议，财政部门进行了修改
完善。第二步是听取社会各界意见，组织召开了人大代表、社会各界座谈会，就县人民政府提出的2015年、2016年财政预算草案征求意见，并梳理成条提请主任会议研究。第三步是县人大常委会审查，常委会会议分别听取了县人民政府关于2015年、2016年财政预算草案的报告，结合主任会议形成的初步审查意见一并提请常委会会议进行了审议，并形成了常委会审查意见。第四步是将常委会初审意见提交县政府研究办理，县人民政府认真采纳了县人大常委会的初审意见，对预算草案报告和四本预案算以及部门预算编制草案进行必要的修改完善。第五步是正式提请人代会审查批准，在县十七届人大四、五次会议上，县人民政府向大会提交了“四本预算”草案，2015年189个、2016年89个部门预算草案以及县人大常委会初审意见和县人民政府采纳初审意见的书面材料，受到全体人大代表的高度评价。
二、初步成效
（一）实现了全口径预算审查监督。按照新修订的《预算法》规定，宣汉县2016年预算编制，县人民政府及财政、人社、国资办等部门高度重视，认真编制了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算四本预算草案，并按规定时限提请县人大常委会初审和县人代会审查，体现了全口径预算管理与监督的要求。同时，在全口径预算编制的基础上增加了政府重大项目预算草案和部门预算草案分别提请常委会、人代会审查批准。注重部门预算、政府重大项目预算与县级一般预算以及其他三本预算的相互衔接，做到科目清晰、逻辑严密、一目了然。
（二）实现了早编细编预算。根据新修订的《预算法》规定精神，县政府及财政部门2015年10月下旬，就启动了2016年预算编制工作，确保了在县人代会召开前1个月提交县人大常委会初审。同时，严格按照政府收支分类科目，编制收入与支出，做到支出按功能分类编制到类、款、项，按其经济性质分类为类、款，为普通人大代表都能看得懂预算草案、认真审查预算创造了条件。
（三）实现了全部部门预算提请人代会审查批准。根据新修订的《预算法》规定有关精神，2015年县人民政府及其财政部门首次将全县189个县级部门预算纳入人大审查监督范围，并于县人代会召开前1个月提交县人大常委会进行了初审，然后提请2015年初召开的县人代会审查批准。全部部门预算提请人代会审查批准，对全县每一个部门一年究竟花了多少钱，这些钱将去做什么，不仅让人大代表知根知底，也为人大代表优化部门预算提供了发言权，还为人大代表会后监督部门预算的执行打下了基础。
（四）实现了对项目预算的单列审查。依据新修订的《预算法》的有关精神和中央、省、市关于加强政府重大投资项目监督的要求，县人民政府及其财政部门在编制2015年县本级预算时，在细编预算的基础上，首次将公共预算资金、政府基金以及国债资金用于项目支出在预算草案中进行单列编制，并在预算报告中单独作出说明，提请县人代会审查。不仅使人大代表对县本级财政支出的“大头”究竟有多大，去做了什么有了明晰的了解，也为人大代表优化项目预算提出意见建议，以及今后加强对项目实施打下坚实的基础。
（五）实现了在线监督。县人民政府及其财政部门主动接受监督，为了便于县人大掌握情况，依法开展监督，进一步拓宽监督渠道。以县党政网(金财网)为平台，经省财政信息中心授权或同意，实现县人大常委会预算工委与县财政国库支付中心计算机联网，同时联通县人大常委会主任、分管副主任。将县级412个（合并后89个）一、二级预算单位和县级财政专项资金、上级转移资金和超收收入等纳入“在线监督”的内容。配备了电视（65英寸大电视1台）、电脑4台、一体打印机、照相机、摄像机、办公桌、椅、档案柜等设施设备，目前已采购到位，正在安装调试中。
（六）实现了债务限额管理或预算多批次调整。加强政府举债和预算调整，按照新修订的《预算法》规定，一是落实了2015年政府举债按法定程序由省审批，并纳入本级预算调整。二是县人民政府及其财政部门严格按照年初预算执行支出，基本杜绝了未预算先支出的现象。三是建立了每年多批次进行预算调整的机制。通过多批次的预算调整，既确保坚持了无预算不得支出的原则，又确保了未纳入预算的重大支出能及时到位，既体现出贯彻《预算法》的严肃性，又体现出人大常委会寓支持予监督中。
（七）实现了人大审查意见和政府采纳意见印发人代会。按照新《预算法》的要求，县人大常委会在严格按照程序对政府提交的预算草案进行初审的基础上，对2016年预算草案提出了3大类7个方面36条具体的初审意见。县政府认真采纳了常委会的初审意见，对不能采纳的都作了比较合理的解释和说明。特别是根据《预算法》的规定，将县人大常委会的初审意见以及县政府采纳人大常委会初审意见的情况，均印发给了人代会全体代表，既接受了人大代表的监督，更得到了人大代表和社会各界的充分肯定。（八）实现了预算向社会公开。按照新《预算法》规定，2016年1月22日，县第十七届人大第五次会议审批政府预算草案后，县政府财政部门向社会进行全面公开。各部门预算分别于政府财政部门批复后的20日内由各部门先后向社会进行了公开，并对其中的机关运行经费的安排、使用情况等重要事项作出了说明。把政府预算，特别是各部门预算全面置于社会监督之下。
按照全国、省、市要求，在实践中还存在以下几个方面的困难和问题，主要表现为领导重视程度不够、制度建设滞后、顶层设计滞后、预算编制的精细度不够、实质性审查乏力、预算追责难落实、“三专”（专设、专职、专业）能力滞后等问题。在今后的工作中，我们将进一步建立和完善人大预算决算审查监督制度建设，积极探索改进预算审查的监督方式和内容，努力构建政府重大投资项目审查监督新常态，不断推进公共财政建设。
三、思考建议
（一）加强预算审查“三专”能力建设，切实解决保障问题。由于预算审查监督特定的专业性、技术性、政策性特点，支持地方人大加强预算审查监督机构建设，具体来讲，在市、县级人大常委会应当设立“单独的预算工作委员会和审计工作委员会，实行两块牌子，一套人马，增加专门编制，增加专业人才”（市级至少配备8名、县市区一级至少配备5名）。
（二）科学设置收支科目，支持地方政府提高年初预算编制的准确性和加以细化。主要是要尽可能在年初编制预算时，省上能够全面告知当年中央、省转移支付数额。把中央、省转移支付编入年初预算草案。为什么《预算法》规定了收入科目设置到类、款、项、目，而支出科目设置却按功能分类编制到类、款、项，按其经济性质分类为类、款，在法律层面设置本身就不细化，而人大监督却要求细化，不科学。每年国务院财政部门出台制定的下一年政府预算收支科目并没有要求细化，支出无目级科目设置，全部合并在项级科目。如人大事务支出中只有9项，另加事业运行和其他人大事务支出，包罗万象，如换届选举、人大在线、专家咨询员、工作机构运行等项目都未列入，怎么监督？
（三）加强预算多批次调整，切实解决预算变动事后追认问题。由于人们对预算审查监督的认识等种种复杂原因，过去的预算调整是一年调整一次，更多的是政府用了钱后，不调也得调，人们俗称的是“放马后炮”，典型的事后监督。为了改变这一现状，本届人大常委会换届以来，着力改变了这一现状，由每年一次调整为每年3至5次。多批次的预算调整，让人大常委会组成人员对预算的变动增减情况有了一个全方位的过程了解，既体现了财政预算的刚性和预算调整的依法性，又充分体现了人大常委会审查批准预算的权威性。
（四）建立健全政府重大投资项目的审查监督制度，切实解决经济监督工作中的核心问题。随着公用经费、“三公”经费预算编制的标准定额化、规范化，这方面的违规和漏洞将会大大
减少。但财政性政府重大投资项目如何科学决策，如何有效监督实施？目前在制度层面还存在重大缺陷。个人拍脑袋、少数人决定重大项目，重大项目决策不民主、不科学现象仍很突出。为此建议全国人大和地方各级人大应加快制定政府性投资重大项目审查监督的决定或办法，明确人大及其常委会审议决定重大项目的资金额度、来源、项目选址等权限和程序。特别是对一些有争议的重大项目，赋予人大及其常委会决定权，促进提高项目决策的积极性。
（五）建议强化预算债务管理，切实解决基层人大债务监督不好操作的实际问题。地方政府性债务存在规模大、举债渠道多元、举债成本高昂、显隐性交织、监管不到位等诸多问题。虽然政府对债务实行限额管理，上对下的债务可限额，但贫困和落后地区发展不相适应，对如何确定限额仅有原则性表述，如何将债务规模控制在合理水平，与经济社会发展水平相适应，没有提出明确意见和具体的管理细则。
（六）自上而下开展《监督法》《预算法》《决定》《预算法实施办法》的执法检查。全国人大和地方各级人大要加强对《监督法》《预算法》《经济工作监督的决定》《预算审查监督工作的决定》以及国务院和地方各级政府新预算法贯彻实施情况的执法检查，通过执法检查促进相关法律法规的贯彻落实。
（七）加强在线监督，创新预算审查监督方式。“在线联网”监督系统是以党政网(金财网)为平台，经省级财政信息中心授权或同意，实现人大常委会预算工委与财政国库支付中心计算机联网，工作人员登录查询，实现人大常委会预算工委“在线监督”政府及财政部门支出执行情况的全过程，对本级财政预算总体执行情况、预算单位的预算执行情况、资金拨付使用等情况实施在线监督。
（八）进一步完善有关法律法规的修订，切实解决顶层设计问题。为确保新预算法全面贯彻落实，建议尽快修改《监督法》《审计法》，全国人大常委会《关于经济工作监督的决定》《关于预算审查监督工作的决定》《预算法实施办法》，及时修订省、市《预算审查监督办法》。真正解决以下四个突出问题：一是预算编制和预算调整“党委（书记县长）定盘子、政府（财政）编册子、人大监督不敢监督或者监督做样子”的突出问题；二是人大常委会“机构人员弱，监督工作力不从心”的突出问题；三是“审计的问题年年都是那些，审计监督刚性弱”的突出问题；四是“预算执行中，行政权力过大，随时随意追加预算以外，财政支出甚至少数人签批‘条子’的财政支出，把‘人大常委会审查批准预算调整’变成了‘人大常委会事后追认’”等突出问题。建议增加预算审查的方式和路径、预算多批次调整、债务及债务限额管理、预算绩效考核、预算审查责任追究、预算公开、预算审查监督保障或自身建设能力（三专能力）等方面的内容。
（九）突出监督重点，研究制定两个《决定》。建议全国人大常委会研究制定《关于加强审计工作监督的决定》和《政府性投资重大项目审查监督的决定》，为各级人大提供操作层面的法律保障，因为地方各级人大常委会监督的实效最终要通过经济监督、重大项目监督、预算审查监督、审计监督的手段来体现。
（作者系四川省宣汉县人大常委会预算工委主任）